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枫桥经验与多元纠纷解决
以营山法院完善多元化纠纷解决机制建设的基层实践为视角
www.tvasz.tw 】 【 2019-07-12 15:34:10 】 【 来源:南充政法长安网 】

  多元化体制下预防和化解社会矛盾纠纷,维护社会稳定和谐,是新时期“枫桥经验”的核心内容。多元化纠纷解决机制,是司法改革的重要内容,更是贯彻落实“四个全面”战略布局的全?#20013;浴?#22522;础性、长期性工作。2015年12月,我国发布了《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见?#32602;?#20174;顶层设计对多元化纠纷解决机制建设进行安排。2016年6月,最高人民法院发布了《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》。为此,营山法院积极完善多元化纠纷解决机制建设,并成功摸索出“2+2+1”工作模式,不仅符合枫桥新经验的时代要求,还为我国西部基层地区的多元化纠纷解决机制建设提供了借鉴经验。


  一、营山法院完善多元化纠纷解决机制建设的必要性?#27835;?/p>


  多元化纠纷解决机制是指一个社会中各种纠纷解决方式、程序或制度(包括诉讼与非诉讼两大类)共同存在、相互协调所构成的纠纷解决系统。但是,营山法院完善多元化纠纷解决机制建设的实践,存在深刻的背景原因,势在必行,是一个必要性抉择。其必要性主要体现为:


  (一)“案多人少”困境加剧,致使司法资源愈发紧张


  近年来,我国各地的诉讼案件数量呈井喷式增长趋势,法院的办案压力进一步加重(详见表一)。


  表一:全国地方各级法院审、执结案件数的示意图


  TIM图片20190712154548.png


  营山,虽地处西部,但亦不例外。近年来,营山?#35282;?#20869;的诉讼案件数量亦不断增长(详见表二)。


  表二:营山法院审、执结案件数的示意图


 TIM图片20190712160055.png


  在案件数量大幅增长的背景下,因员额制改革等因素,营山法院的审?#24615;?#38431;伍却呈下降趋势(详见表三)。


  表三:营山法院审?#24615;?#38431;伍变动示意图


 01.png


  由此,不难看出,西部基层社会所面临的“案多人少”困境进一步加剧,致使基层司法资源愈发紧张。?#28304;耍?#22522;层法院完善多元化纠纷解决机制的建设,不仅有利于纠纷化解,还可以缓解司法资源紧张的压力。


  (二)社会矛盾纠纷的多元化、复杂化趋势


  随着改革的不断深入,我国经济发展迅速,国家进入了社会转型的关键期。然而,经济的发展、改革的推进和利益格局的调整,总?#21069;?#38543;着深刻的社会变迁和利益的冲突。因此,在社会转型期间,社会矛盾不断增加,?#39029;?#29616;出新特点。以营山法院为例,该院受理的案件数量不断攀升、纠纷类型不断扩张、信访案件与群体性案件等时有发生,纠纷的波及范围不断扩大。因此,仅凭司法手段难以全面的实现纠纷预防与化解作用。


  同时,因为诉讼的经济成本、时间成本等因素,若采用诉讼作为纠纷解决的手段,则面临着诉讼成本高昂的风险。若诉讼成本降低,则案件数量必然增加。?#39029;?#26412;低廉的司法制度亦存在隐忧——“面对着现代化社会中权利救济大众化的要求的趋势,缺少成本意识的司法制度更容易产生功能不全的问题”。


  因此,在社会矛盾纠纷多元化、复杂化的趋势下,部?#32622;?#20247;对于诉讼?#31181;?#30097;态度。


  (三)法律的多元性因素


  首先,基于历?#21453;?#32479;,我国一直存在着法律多元性问题,主要体现在国家法与民间法、制定法与习惯法的关系上。在市民社会,以国家法、制定法为主,司法诉讼为纠纷化解的主要运行机制。但是,“在农村,许多带着传统法律文化色彩的民间规范正组织着社会生活,调整着各?#32622;?#30462;和冲突。”即农村地区主要依靠民间法与习惯法来维护社会秩序,其以非正式调解为运行机制来产生作用。


  其次,法律移植的后果。近代以来,我国的法律制度大多移植于西方国家。在新中国成立之后,我国法律制度也曾深刻的受到了苏联的影响。因为传统文化与西方文化差异,部分?#20013;?#30340;法律制度在我国农村遭受了不同程度的抵制与规避。虽然我国目前正在努力制定符合国情的法律制度,但该制定过程仍在?#20013;?#20043;中。因此,基于法律的多元性,多元化纠纷解决机制已经事实上存在社会之中。


  (四)“厌诉”等传统文化因素的影响


  自古以来,我国民众就存在着“和为贵、非诉、厌诉”等观念。营山,位于我国西部地区,因为地缘位置较为偏僻,其遭受社会主义市场经济的冲击较小、城镇化建设较缓等,因此,营山地区的传统文化氛围较为浓厚,仍?#31383;?#33073;“熟人社会”的特质,民众的乡土情结较重,往来联系密?#23567;?/p>


  在此背景下,当纠纷发生之后,一旦选择诉讼作为纠纷的解决手段,势必会影响当事人之间的感情,甚至“撕破?#22330;薄?#22240;此,非迫不得已情形,该地区的民众不愿意“打官司?#20445;?#26356;愿意选择调解等方式协商处理纠纷。


  二、营山法院完善多元化纠纷解决机制建设的探索实践


  参考全国各地法院参与多元化纠纷解决机制建设的工作实践,结合营山的地区实际以及法院的人员配置条件等,营山法院在完善多元化纠纷解决机制建设的过程中成功的摸索出了“2+2+1”的工作模式(即:重点打造2个中心、专门设置了2个工作室,以及探索出1个工作方法),并取得了较好的效果。


  (一)营山法院完善多元化纠纷解决机制建设的举措


  1.重点打造“2个中心”


  第一,重点打造诉讼服务中心。为了便民司法,营山法院成立了诉讼服务中心,并在法院大厅设置了专门的、固定的、开放的办公场所——导诉台。诉讼服务中心配备有专门的工作人员,专门负责接待案件当事人、专门倾听当事人的心声,并询?#21183;?#26159;否具有纠纷困难等。同时,诉讼服务中心的工作人员负责为当事人解释案件受理、诉讼流程、司法鉴定?#20154;?#35772;疑惑,积极引导当事人合理表达诉求,指导当事人选择?#23454;?#26041;式来化解纠纷。


  第二,重点打造诉讼调解中心。为了?#34892;?#30340;化解矛盾,营山法院成立了诉讼调解中心。所谓诉讼调解中心,顾名?#23478;澹?#37325;点在于“调解”二字,专门负责法院的调解工作。调解中心配置有调解经验丰富与法律知识精湛的专职审?#24615;保?#19987;门?#37038;?#35785;讼调解工作。调解中心的办公室位于营山法院立案大厅,并设置了醒目的?#25490;?#26631;志,极大地方便?#35828;?#20107;人的咨询等。同时,诉讼调解中心具有专门的工作制度——对内,调解中心与院内各部门紧密协作,专门负责调解工作。一旦发现案件具有调解可能性,调解中心就会安排专门的人员对当事人作思想工作,即使没能成功化解纠纷,也能够了解一些案情,可以及时反馈给业务部门,推进了案件的审理工作;对外,调解中心作为营山法院参与大调解机制建设的对口部门,其在县政法委的协调组织下,积极与司法局、民政局、社区、妇联等配合,推动了营山地区的大调解机制建设。


  2.专门设置了“2个工作室”


  第一,专门设置了一个信访接待室。在案件数量猛增的背景下,对于法院裁决结果不服的案例以及群体性、信访性案件的数量明显增加。为了快速、高效的化解社会纠纷与应对各类突发事件,营山法院专门设置了一个信访接待室,专门负责接待上诉案件与信访案件等。一旦出现上诉或者信访案件,信访接待室的工作人员就会立即接待当事人,并做好上诉案件登记、信访案件的备案登记、劝解工作等,并将情况及时反馈给办公室等职权部门,强化了法院的纠纷预警能力。


  第二,专门设置了专门的调解办公室。传统的法庭设置太过生硬,案件的当事人相对而坐,易引发当事人之间的对抗情绪和?#25191;?#24515;理,不利于法院开展调解工作。因此,营山法院设置了专门的调解办公室,在具有调解氛围的工作室内开展调解工作,可以降低当事人的?#25191;?#24515;理,从而提升调解的成功率。调解办公室取消了传统的审判庭布置格局,而是布置了一张圆桌,让法官与双方当事人围坐在一起进行交流,拉近了法官与当事人之间、当事人与当事人之间的距离。同时,调解办公室外的走廊上及办公室内的墙壁上均悬挂有传统的道德名言,如“以和为贵”、“退一步海阔天空”等,营造出良好的调节氛围。


  3.探索出“综合调解法?#20445;?#23454;现?#35828;?#35299;工作全程化


  据资料显示,2017年,全国各级法院通过调解方式处理案件1396.1万件。因此,法院调解是我国纠纷解决的重要方式,应当狠抓落实法院调解工作。营山法院经过长期实践,最终总结出“综合调解法”的工作方法,实现?#35828;?#35299;工作的全程化。


  所谓“综合调解法?#20445;?#26159;指?#37034;?#27861;官以庭审为中心,将庭前调解工作、庭审调解工作以及庭后调解工作有机衔接,在查明案件事实的基础上,与双方当事人真心?#20302;ǎ?#32784;心倾听当事人的诉求,一点一点的打开当事人的“心结?#20445;?#26368;终实现纠纷的和谐解决。以营山法院民一庭为例,该庭所?#37034;?#30340;案件,均经过了诉讼调解中心的专门调解,但其?#38505;?#36341;行“综合调解法?#20445;?#20173;取得较好的调解效果(详见表四)。


  表四:营山法院民一庭?#37034;?#26696;件的调解裁撤率示意图


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  (二)营山法院完善多元化纠纷解决机制建设的成效


  近年来,营山法院在贯彻“2+2+1”工作方法的同时,不断完善“诉非衔接”机制,促进乐司法调解与人民调解、行政调解的良性互动,使得法院调解工作取得了积极成效(详见表五),?#34892;?#30340;化解了社会纠纷。


  表五:营山法院民商事案件的调解率示意图


 01.png


  同时,营山法院还坚持调解优先、调判结合的工作思路,提升了公正司法能力。近年来,该院所办理的案件无一涉诉信访,有力的维护了地区稳定,推动了地区经济发展。


  营山法院完善多元化纠纷解决机制建设的实践工作,获得了一系列肯定:2006年,营山法院被四川高院命名为全省首批“六无”先进法院;2009年,营山法院被市委市政府评为“人民调解”工作先进集体;2010年、2011年、2013年,三?#31283;?#33719;“全市矛盾纠纷大调解工作先进集体”荣誉……


  (三)营山法院完善多元化纠纷解决机制建设的困境?#27835;?/p>


  在营山法院大力推进多元化纠纷解决机制建设时,除了“案多人少”的传统困境,还面临着以下困境:


  1.司法辅助人员的配置困境


  科学的合理的审判团队,能最大限度的优化司法资源,有利于提升审判?#24066;?#20197;及提升法院调解能力,有利于纠纷解决。然而,我国西部基层法院的司法辅助人员的配置还有待加强。本文以营山法院民事审判庭为例进行比较?#27835;觶?#35814;见表六)。


  表六:营山法院民事审判庭人员组成比例图


  01.png


  通过比?#31995;?#20986;,员额制后,营山法院民事法官人数减少、司法辅助人员总数与法官助理人数有所增加,但书记员人数减少近一半,故,营山法院民事审判庭在构建审判团队时连“1:1:1”的最基础配置?#22025;?#27861;实现。同时,书记员的缺失,直接导致长期由法官助理代行书记员职务,书记员的临时色彩浓厚,致使书记员工作专业化水平?#31995;汀?#19988;法官助理与书记员的角色混同,不利于司法辅助人员的司法责?#31283;?#23450;。


  2.对以办案数量为主的法官?#23548;计?#21046;度的反思


  为科学评价法官绩效,促进法官自我改进、自我提升,营山法院依据有关法律法规,制定了一系?#24615;?#39069;法官的?#23548;?#32771;核文件:


  2016年11月23日,营山法院成立了法官?#35745;?#22996;员会;


  2017年3月10日,营山法院制定了《法官绩效考核实施办法(试行)》与《法官绩效考核表?#32602;?/p>


  2017年4月10日,营山法院制定了?#23545;?#39069;法官、审判辅助人员、司法行政人员绩效考核奖金分配实施细则(试行)?#32602;?/p>


  ……


  依据上述内部文件,营山法院对员额法官以办案数量、办案质量、办案效率、办案效果、完?#23665;?#21150;事项、综合考核六项指标不同权重进行考核,并规定考核基础分为100分。?#28304;耍?#26412;文提出疑惑——虽然法院的员额制改革参考了办案数量等因素,但是,对于以办案数量为最主要的考核指标是否科学、合理?


  毕竟,法院的办案数量应当与该地区的经济发展水平、社会的治安环境以及区域的法治水平等息息相关,是客观真实的,无法实现精准预测。因此,预先固定员额法官的办案数量,并将其作为比重最大的?#23548;?#32771;核指标,值得商榷。


  3.“大调解”机制的运行困境


  近年来,我国各地兴起了“大调解”机制建设,营山亦如此。针对营山法院参与大调解机制建设的程度,笔者发现,西部基层地区的“大调解”机制的制度建设较为成熟,但其运行机制有待加强。


  例如,2016年12月,营山法院作出了该县首例人身安全保护令,受到了高度关注与积极评价。在保护令以及离婚案件的审理过程中,被告最初坚决不同意离婚,双方的夫妻感情还具?#34892;?#22797;的可能。但是,因双方当事人对于法院、法官存在一定的排斥心理,法院调解效果始终不如人意。然而,社区、妇联等未能真正的参与调解。最终,双方当事人始终未能调解和好,二人也因诉讼而磨灭了心中的感情,夫妻感情彻底破?#36873;?#25454;此不难看出,一项科学的合理的制度设计是十分重要的,但是,若其不能够得到?#34892;?#22320;执行,那么再?#21028;?#30340;制度设计也只是一纸空文。


  三、对于基层法院完善多元化纠纷解决机制建设的建议


  (一)深化司法改革,提升公正司法能力


  1.健全未入额法官办案机制


  因利益或面子因素,未入额法官的工作积极性受到了一定影响。因此,健全未入额法官协助办案机制,对于法院的审判工作具有重要意义。


  首先,建立未入额法官心理疏导机制。员额制后,未入额法官的“地位”与“角色”发生了变化,其心态必然发生改变。一旦其产生不良工作情绪,必然阻碍审判团队的健康运行。因此,应当加强未入额法官心理疏导工作,有针对的进行心理疏导、职业预期培训等,帮助其理性选择与尽快?#35270;?#26032;角色,推动审判团队的和谐稳定。


  其次,明确未入额法官的工作职责。以营山法院为例,除岗位变动外,未入额法官均转为了法官助理。结合工作经验,未入额法官可以负责以下辅助业务(详见表七):


  表七:审判辅助业务范围

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  故,健全未入额法官的办案机制,可以帮助法官摆脱繁琐的事务性工作,有利于提升司法效率,实现纠纷解决的更快、更好的目标。


  2.推进审判辅助人员队伍建设


  审判团队建设是本轮司法改革的一项重要内容,对于促进司法公正、提升审判?#24066;?#20855;有积极价值。但是,审判团队建设成功与否,关键在于审判辅助人员的配置。因此,应当推进审判辅助人员队伍建设。


  第一,推进审判辅助人员的分类管理。首先,明确司法辅助人员的任职条件:法官助理由未入额法官担任,或者由已取得法律职业资格证书、且具备两年以上法律工作经验的人员担任;书记员由具备速录技能的专业人员担任,并?#20113;?#36827;行必要的法律知识培训。其次,健全审判辅助人员的培训、考核制度,通过定期培训、考核,不断提升工作质量。最后,健全审判辅助人员的司法责任制度。《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》第32条仅规定审判辅助人?#32972;?#25285;与职责相对应的责任,却并未明确规定其职责范围。因此,应明确审判辅助人员的职责范围,真正的实现权责统一。


  第二,增加审判辅助人员人数。各地法院应当根据人员配置实际,有计划的增加辅助人员数量,从根源上解决审判团队人员配置困境。例如,结合营山法院民事审判庭的现状,只要增加2名以上的书记员,就可以实现“1:1:1”审判团队模式。


  (二)结合地区实际,制定科学合理的法官?#23548;计?#21046;度


  科学、合理的法官?#23548;计?#26426;制,具有重要价值。笔者认为,法官?#23548;计?#21046;度的构建,可以侧重以下几点:


  首先,坚持“以质量为中心,兼顾效率”的?#35745;?#21407;则。案件质量,即要求法官必须准确办案,避免冤假错案,有利于实现实体正义;而办案效率,则要求法官必须在法定期限内审结案件,不得无故超期、不得拖延办案,有利于实现程序正义。因此,以质量为中心、兼顾效率,要求法官必须重视案件的实体正义与程序正义,更能体现一位法官的业务素质与职业精神。


  其次,科学界定案件数量的?#35745;?#20221;额。员额制背景下,办案数量只是法官?#23548;?#32771;核机制所参考的一个方面。各地法院依据上一年度办案数量所设置的预期办案数量,应当是灵活的、可变更的。即在年末时,应依据本年度的法院的办案数量来计算?#21496;?#21150;案数,再以此判断法官的办案数量是否达标。同时,办案数的?#35745;?#20998;数应当?#23454;?#35843;整,以办案?#24066;?#20026;主更为?#23460;恕?/p>


  最后,理性?#28304;?#19978;诉率与发改率、错案?#23454;?#32771;核指标。经过多年的法治建设,我国国民的法律意?#38431;?#20102;很大提升。一旦当事人对于法院的裁判文书不服,则有权决定是否上诉。因此,上诉与否,取决于当事人的自由选择权,应当受到法律保护。同时,上诉率不等于冤假错案。对于基层法院在一审审判活动中是否存在瑕疵、认定事实不清楚或者?#35270;?#27861;律错误等,应当依据最终的审理结果来确定,即以发改率来评定案件的审判质量。因此,笔者建议,对员额法官进行绩效考核时,应多考?#21069;?#20214;质量,?#23454;比?#21270;上诉率在考核中的权重比例,重点考核发改率、错案?#23454;?#25351;标。


  (三)加强多元解纷文化的宣传与引导工作


  当前,我国部?#32622;?#20247;对于非诉讼纠纷解决机制的理念和正当性持怀疑态度,而诉讼至上、法律万能等意识形态却根深蒂固,其未能理性认识多元化解纷文化。因此,在多元化化纠纷解决机制的建设中,基层法院应当依职权积极宣传多元解纷文化,积极引导民众正确而理性的?#28304;?#21496;法诉讼,帮助民众克服害怕诉讼或者过度依赖诉讼的心理,实现区域纠纷文化的正常化。


  (四)强化法院调解工作力度


  司法调解一直是法院工作的一项重要内容,各地法院也?#32676;?#25506;索出多种工作经验,如山东“潍坊经验”等,起到了良好的社会效果。但是,在社会转型的新时期,各地法院应与时俱进,不断强化诉讼调解的工作力度。


  以营山法院为例,可以从以下方面强化其诉讼调解工作力度:第一,加强业务培训,强化调解工作能力;第二,继续优化“综合调解法?#20445;?#30830;保调解工作全程化;第三,组建专职调解队伍,实现调解法官全员化;第四,推进法院附设型调解制度建设,实现调解力量社会化。


  (五)健全“大调解”运行机制


  “大调解”机制,是司法调解、行政调解与社会调解有机衔接的综合体,其实质是多元化纠纷解决机制的缩影。故,确保法院与大调解机制的衔接与运行,是我们目前一项重点工作。


  第一,规范大调解工作制度。在各地的大调解机制建立之后,各参与者应当严格规范相关工作制度。首先,应当明确具体的参与人。如营山法院可以将大调解机制的参与人确定为诉讼调解中心,?#21892;?#20195;为参加调解活动、代为传达信息与协调部门关系等。其次,明确参与者的工作职责。如县委政法委负责主导与协调工作,人民法院负责司法调解与提供法律指导等工作。只有规范具体的工作制度之后,大调解机制才能够更好地“发挥党政主导、综治协调与多元共治相结合的系?#24443;?#33021;”。


  第二,固定大调解的办公场所及人员。首先,因大调解参与者来自于不同的单位或者团体,均在不同的地点办公,因此,为了确保大调解机制的内部畅通,应当设置固定的办公场所。其次,应当为大调解办公室配备固定的工作人员,专门负责调解工作以及联络协调工作等,保障大调解机制的顺利运行。


  第三,制定相应的的?#32972;?#21046;度。为了更好地激励与督促参与者积极参与大调解机制,可以制定一个大调解运行机制的?#32972;?#21046;度。结合相关法律规范以及政策制度,该?#32972;?#21046;度应当分别针对单位与个人。例如,营山法院积极参与大调解机制建设,并较好地完成了各项工作任务,则可以对营山法院进行表彰,在单位的年度考核中予以加分等,并对具体的个人给予相应的奖励。反之,则分别对单位与具体参与者进行处罚。


  营山法院 刘旭


编辑?#21644;?#33459;

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